学者：债务管理框架不充分 引用资本预算和财政承诺

2017-06-26 13:47:39 作者： 来源： 浏览次数：0 网友评论 0 条

中华PE:

新一轮地方政府债务膨胀迹象日益明显的现实表明，近年来密集出台的相关文件以及新预算法确立的债务管理框架仍不充分。如不尽快引入资本预算程序和全面的财政承诺控制系统，债务膨胀引发财政风险和金融风险蔓延的趋势将难以得到有效遏制。

客观地分析，我国现有的债务管理框架并不充分。

从2013年审计署对政府性债务进行全面审计摸底以来，政府高层在债务管控方面骤然发力，连续出台了数十个相关文件。2015年开始实施的新预算法也罕见地设置了债务管理的众多条款。时至今日，尽管基本框架已经就绪，高层管控债务的决心和力度依然不减，相关政策文件继续频繁出台即为明证。

这些举措在管控表内债务方面收效相对明显，但麻烦在于大量的政府性债务属于表外债务，比如PPP和其他各种形式的财政承诺，违规担保和对供应商的财政拖欠（工程款等）。财政承诺本身并非债务，但却是债务和债务风险的源头。这些债务既未出现在年度预算（与决算）文件中，也未出现在公共部门资产负债表中，因而典型地属于表外债务。

作为财政风险主要形式和金融风险一大来源的债务风险，已经日益转向表外风险，但表内风险的管控也依然不容乐观。种种迹象表明，政府债务管理的现行框架并不充分，主要存在以下两大问题：

首先是缺失不同于一般预算程序的特定预算程序——资本预算程序。基于一系列理由，采用常规预算程序管控政府债务很难真正奏效，资本预算程序因而必不可少，并且极端重要。目前体制下的“项目支出预算”（对应基本支出预算）并非资本预算程序，两者间存在根本差异。资本预算程序要求尽量采用国际通行标准，严格定义“资本资产”和“资本性支出”，以此作为控制债务总量规模的第一道防线，而且是相对而言最合理有效的防线。

其次，当前框架缺失的第二道防线是承诺基础的财政赤字。现行的财政（预算）赤字概念与债务的关联度非常松散，几乎没有实质性关联，这就导致无法按合理方法——“收不抵支才举债”来管控债务规模。在这里，收入要严格定义，至少不应把债务发行当作收入对待，也不应把资产收入（比如土地出让金和处置资产）当作收入，这些本质上属于弥补赤字而非增加收入之举。原则上，政府赤字只宜通过借债弥补，因此，保持“赤字”与“净融资”（每年新增债务）的对应关系，对于宏观经济政策准备和执行预算十分重要，而债务为其中的关键一环。

麻烦也出现在“支出”概念中。目前的支出概念含混不清。出于不同目的，收入、支出和赤字可以有不同的定义。但从合理管控债务规模——“收不抵支才举债”的角度看，在支出概念中包含财政承诺非常重要。财政承诺本身就是引发债务的源头，如果缺失对财政承诺的核算和管控，债务管控将在很大程度上成为“救火”而非“防火”的游戏。

如同缺失资本预算框架一样，当前管理框架也缺失财政承诺控制系统。在这种情况下，债务继续膨胀和风险继续扩散的可能性甚高。考虑到政府债务管控为世界级难题，并且全然不同于私人债务，如果没有特别之举，“把公债关进笼子”很难真正实现。

为有效控制债务风险，当前应当采用资本预算框架。

从逻辑上考量，政府债务发行的依据和债务规模的控制，必须建立在严谨清晰定义“资本资产”和“资本支出”这两个概念的基础上。资本支出的定义与解释因国家而异，但一般应与国际通行的国民收入核算体系（SNA）保持一致。据此，资本支出应定义为“为获得资本资产发生的支出”；资本资产指获得土地、设备、其他实物资产和无形资产、政府存货以及高于最低价值且被用于生产过程超过1年的非军事和非金融（财务）资产。所有资本支出以外的支出被称为“经常性支出”。资本支出中也应包含资本性转移支付，即接受方为取得非金融资产、补偿资本资产毁损、增持金融资本、清偿债务或弥补损失，而接受的无需返还和无偿的转移。

无论怎样定义，资本支出都应被理解为形成资本资产的支出，在预算文件与财务报表中作为平衡表要素；经常性支出则作为运营表要素。

根据财务配合原则，正常合理情形下，资本支出应以资本收入、不应以经常收入作为融资来源。这是复式预算的一个重要含义。2015年实施的新预算法取消了此前规定的复式预算。实务上，各级政府将资本收入（包括土地等资产销售）用于经常支出的情形相当普遍，容易招致财务状况和财政可持续性恶化，也加剧了政府债务管控的难度。

资本收入指销售超过最低单价标准、且用于超过1年的生产过程的非金融资本资产的收入，包括土地、无形资产、存货、固定资产（如建筑物与设备）以及接受的、非政府来源的、资本目的的无偿转移。确保资本收入用于资本支出、避免用于经常支出，应作为管控政府债务的一项基本原则——在合理有效的情形下，新增政府债务必须控制在“资本收入+经常性预算盈余”不足以抵补资本支出的范围内。

财务匹配原则也要求以经常收入作为经常支出的融资来源，这是复式预算的另一个方面。经常性收入指所有来自税收和其他无偿来源的收入。

资本预算框架因而必须是典型的复式预算框架——在运作程序上严格区分资本预算和经常性预算，同时确保两类支出间的统筹协调。两类预算必须分开申报、分别审查、分别控制和评估，尤其应保证资本预算采纳更为严格的运作程序。与此相观照，现行管理框架与资本预算框架存在重大偏离。其部分负面后果反映为资产管理与负债管理的脱节以及债务管控失范。

为有效控制债务风险，还需引入财政承诺控制系统。

包括政府债务在内，所有财政支出义务的形成都有其共同源头——财政承诺。缺失全面的财政承诺核算与控制系统的“债务管控”，不是真正的“管控”。在各级政府财政管理中引入财政承诺控制系统，对于防范债务膨胀引发系统性财政风险和金融风险至关紧要。

健全的承诺控制系统至少应包括计划、限额、月报、控制官和程序5个关键要素，前提条件是全面性——所有引发政府支出义务的政策决定或事项都必须包含在财政承诺中。

首先，每个政府部门呈交财政部门一份季度支出（预算实施）计划以及与之匹配的月度现金（支出）需求报告，财政部门在每个季度开始前签发季度支出限额以及提供给支出部门的月度现金数额。

其次，各部门必须将其承诺限定在季度支出限额下以及根据月度现金数额保证按计划付款。

再次，各部门准备一份关于未兑现承诺和未付账单月度报告，提交财政部门。

第四，每个部门应有一名承诺控制官——通常是负责会计事务的官员，负责管理承诺控制系统。

最后，制定批准承诺、支付和会计记录的详细程序，确保承诺与季度支出限额相一致，以免拖欠。

一并需要的还有集中化承诺信息系统，以使财政部门（作为核心部门）有能力实时跟踪单笔与合并的承诺交易信息，无论这些交易发生在机构层面还是政府整体层面。

鉴于金额大、周期长、风险高，在资本预算下保持对多年期承诺的记录和监督更是如此。与经常性支出不同，资本预算涉及多年和大额的支出承诺——约束力很强的支出义务，必须提前筹划以保证有足够的资金来源以适时清偿义务。管理这些承诺涉及3类主要事项：支出义务何时发生？金额多大？资金从何而来？由于各种原因，管控政府债务为财政风险管理、甚至是金融风险管理最困难的部分，其有效性高度依赖宏大而不失精微的制度安排。在政府债务管理领域，可以看到大量的规章制度已经建立起来。但问题不在于“多少”，而在于“多好”。在缺失资本预算框架和财政承诺控制系统的情况下尤其如此。

（作者:中央财经大学教授、博士生导师、政府预算研究中心主任）