疏堵结合 引导地方政府债务良性发展

2017-08-01 11:08:19 作者： 来源：东方财富网 浏览次数：0 网友评论 0 条

中华PE:

国务院总理李克强近日主持召开国务院常务会议，部署积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量。会议强调，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。坚持分类指导，继续整改违法担保，纠正政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为。会议对有关工作进行了深入部署，要求开好“前门”，支持地方政府合法合规举债融资，加大对易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施建设等的支持。

此次会议围绕地方政府债务再作部署，凸显政府对化解累积的地方债疏堵结合的政策本意。在接受中国经济时报记者采访的专家看来，避免地方政府陷入大肆举债的危机，关键是要通过政策实施，刺激实体经济发展，弱化纯粹依靠政府投资刺激经济发展的模式。而加大地方政府债务向扶贫乃至贫困地区基建的倾斜，亦表明政府决心推动和进一步激发地方政府债务发挥均衡区域发展的积极作用。

制度护航严堵地方债“后门”

对于现存因地方政府不断加大举债规模，致使债务负担持续加重的问题，包括政府和学术界早已形成一致共识，认为有必要尽快促成地方举债制度化、透明化，避免地方不断陷入举债规模增大以增加投资资金的恶性循环或怪圈之中。实际上，近年来围绕地方政府债务规范发展的一系列政策文件乃至法律法规都在围绕这一初衷展开。

一直以来，地方政府发债都是无法逾越的红线。1995年颁布的《预算法》明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。然而，地方政府在城市建设和经济发展中又的确存在着明显的举债需求。2009年，为应对国际金融危机，扩大政府投资能力，国务院允许地方政府发行债券，由中央代理发行，财政部代为办理偿还手续，列入省级预算管理。至此终于拉开了地方举债的序幕。

2011年3月1日，按照《地方政府性债务审计工作方案》要求，地方政府性债务审计工作全面启动，此次审计地方债的目的是要摸清全国省市县三级地方政府性债务的规模、结构及增减变化情况等。作为地方发债可行性研究的基础，2011年，对地方政府性债务进行全面审计是审计署工作的“重头戏”。

此后至2013年，财政部通过年度地方政府自行发债试点办法一再对地方政府自行发债试点进行扩容。2014年，新修订的《预算法》勾勒出地方债改革路线图，促使地方债从隐形走向阳光；同年，国务院还发布了被坊间冠以“地方政府举债方向性纲领”之名的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，并正式实施。

2017年5月，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，旨在加强地方政府债务管理，规范地方政府专项债券发行，保护投资者的合法权益。这也被坊间视为对地方发债政策的进一步细化。至此，我国地方政府举债在制度化和透明化的轨道上不断前行。

对于地方政府举债，坊间舆论一度强调应强化监管以防治出现违法违规举债，或非以促进拉动地方投资为目的的举债行为。长期关注地方政府举债行为与地方经济发展关系的国家发改委国土开发与地区经济研究所区域发展研究室副主任贾若祥在接受中国经济时报记者采访时指出，自2009年起，为应对国际金融危机，扩大政府投资能力，国务院允许地方政府发行债券，“由中央代理发行，财政部代为办理偿还手续，列入省级预算管理”的表述一度传递出中央政府为兜底地方债务的“总负责人”的信息倾向，“这显然在一定程度上弱化了地方政府作为地方债务主体的权责意识。”

贾若祥强调，随着后续一系列制度的完善和政策的明确，对于地方政府举债已经明确了“中央政府不救助”的原则，中央政府已经转向了兼具针对地方政府举债的规则制定者和监管者的双重职能。他认为，政策的本意正是要不断强化中央监管以及地方政府的自律作用，比如，将地方债务作为硬指标纳入政绩考核、建立地方政府性债务风险预警机制以及政府存量债务要逐级汇总上报国务院批准后纳入预算管理的政策要求都是勒紧地方政府举债监管口子的直接表现。

实际上，此次国务院常务会议要求各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。坚持分类指导，继续整改违法担保，纠正政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为，均可视为对地方政府举债完善监管的继续和深化。贾若祥强调，应更好地发挥市场力量为契机，促使地方政府举债实现发行和偿债责任的对等，促使地方政府在举债过程中承担更多责任。

开好“前门”适度举债利好地方经济发展

对于地方政府举债，我国从严令禁止到逐步放开，其背后遵循的正是地方债务对于地方经济发展和投资有着正面积极作用的本质。学界的观点也一致认为，适度发行地方债务对促进地方经济发展是有益的。尤为值得强调的是，在经济下行压力加大的大背景下，地方债的适度增长对于化解地方政府和银行业资金流动量趋紧局面作用积极。

因此，在增长的需求面前就会衍生出这样一番逻辑：地方政府乐于刺激经济增长，特别是通过投资保持经济增长的需求巨大，继而催生了普遍的举债需求。在当前我国经济步入新常态中高速增长的宏观背景下，善用投资稳定经济增速的手段，从积极层面看值得肯定，当然，前提是各个地方政府已经站上了“不再倚仗靠投资扩产能带动增长”的新起点上，且必须以对地方政府偿债能力的严格评估为基础，杜绝出现过度发债转嫁上级政府甚至留存至下届政府的局面。

中国人民大学经济学院副院长王晋斌在接受中国经济时报记者采访时指出，早在数年前，在地方发展和投资需求不断扩大，带来举债需求快速上升的现实条件下，社会各界对我国探索地方发债新模式的普遍共识是：必须先要完善各种制度，推进试点，并通过试点范围的扩大，对预算制度、资产负债的核算制度、政府事权的改革等同时推进，如今，地方政府债务正肩负着去杠杆以及维持金融市场稳定的重任。

对于地方政府债务规模问题，王晋斌说，值得重申的就是地方政府债务置换问题，其核心要求就是去杠杆，否则如果任由地方债务规模维持高位，地方也会缺乏投资动力。因此，国家采取必要手段对地方性政府债务予以置换是可取的。王晋斌认为，另一可为措施就是通过资本市场吸引更多民间资本，除深交所、上交所外，各地基本都存在柜台市场、地方产权交易中心等，借此吸引民间资本参与，对于企业来讲也是去杠杆的办法，因为能够融到资金杠杆自然会下降。

显然，去杠杆有助于地方政府轻装上阵，适度举债有助于发挥政府将投资导向更为迫切的建设需求之上，比如此次常务会议所强调的扶贫和贫困地区基建。贾若祥认为，按照既定政策，地方政府举债须按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，“这也将促使地方政府举债规模更趋合理，同时促使地方政府合理的债务需求和举债能力更加匹配，防止债务需求规模超过合理需求的债务扩大情况的出现。”